日前，由深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局联合发布的《关于依法处理非正常上访行为的通知》中明确提出14种“非正常上访行为”，并规定对多次非正常上访者可以实施劳动教养。消息经本报报道后，引发广泛争议 。

    《通知》界定缺乏法律依据

    长期研究中国信访制度的专家、中国社会科学院农村经济发展研究所研究员于建嵘教授认为，从深圳出台的《通知》内容上看，存在着用“非正常上访”概念偷换“违法上访”之嫌。将国家《信访条例》第二十条中规定的6种上访禁止行为扩大到了14条。“这种解释是越权和无依据的。”于建嵘认为，比如“穿状衣”等行为，在国家《信访条例》修订前就经过比较充分的讨论，被认为不宜禁止，《通知》中的非正常上访的界定，缺乏法律依据。

    《通知》联合发布部门，此前书面答记者问时，曾表示《通知》制定的主要依据是《宪法》第五十一条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的规定，以及《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》和《信访条例》、《劳动教养试行办法》等法律、法规有关具体规定。

    不过，这种解释也遭到了多位法律界人士的否定。长期研究行政法的广东东方金源律师事务所律师金焰认为，通知把过激的上访行为，直接与《治安管理处罚法》、《劳动教养试行办法》关联起来，甚至套搬其中有关限制行为人的人身自由的条款，“实际上，等于直接将这些法律规定的处罚对象和使用范围进行了自己的解释和扩大。”

    部门通知无权限制人身自由

    针对列出的非正常上访行为，深圳此次的《通知》提出，多次非正常上访者，将可以实施劳动教养，“这已经明显涉及到了限制人身自由方面的内容，根据现行法律规定，地方政府部门的通知，是没有这种权限的。”

    记者采访的多位行政法领域法律人士均表示，根据国家《立法法》第八条规定，涉及到限制人身自由的强制措施和处罚的，必须以制定法律的形式确定，而立法机构必须是全国人民代表大会及其常务委员会。

    深圳此次多个部门出台的《通知》，实际上只是一种“规范性法律文件”，其中对现有国家《信访条例》规定的处罚方式之外，又提出劳动教养这一涉及到限制人身自由的处罚方式，明显已经超越了地方政府部门法规的权限。

    “实际上，现在国家对劳动教养这种处理方式本身就存在着争议，深圳作为经济特区，在部门规定中提出这样的处理方式，确实不太合适。”中国政法大学行政法学教授何兵认为，即使《通知》制定的出发点有道理，但也不应该随意界定“非正常上访”并给出台包括劳教手段在内的处罚措施。

    《通知》只对上访者的行为作了限制，但对接访者的“非正常接访”的行为却没有任何界定和约束处罚措施。正常上访得不到公正处理的时候怎么办？去找谁？———网友

    对于所谓“非正常上访行为”执行机构有很大的自由裁量权，随意性太大，谁来约束和保证，不会存在着执法者滥用权限定义“非常上访”的情况？———网友

    哪些是合理的，哪些是无理取闹的，公众会有一个判断，而不是简单由政府部门自己出台一个通知就界定了，这样不利于信访疏导社会矛盾的本意。———网友