将“红头文件”纳入行政诉讼势在必行

时间：2008年11月02日作者：未知新闻来源：新京报

近日，十一届全国人大常委会公布了五年立法规划，《行政诉讼法》修改被列为一类立法项目。有专家分析称：行诉法修改将集中于扩大受案范围等议题，其中，长期争议的“红头文件”不可诉问题，有望突破。（10月30日《新京报》）

1989年出台的《行政诉讼法》，在中国法制史上具有特殊意义。作为中国历史上第一次全面建立起来的“民告官”制度，它是依法治国、依法行政的重要拐点，乃是改革开放以来中国社会的大变革之一。

不过，《行政诉讼法》实施近20年来，也不同程度地出现了“立案难”、“胜诉难”等问题，除了诉讼环境、观念掣肘等因素，制度设计本身也有需要查漏补缺之处。最典型的是，按照现行《行政诉讼法》的规定，公民只能状告行政机关的具体行政行为，而不能起诉政府规章、决定等抽象行政行为，坊间形象地称其为“公民无法对‘红头文件’说不”。

但是，具体行政行为往往以“红头文件”为依据，要想从根本上纠正不当的具体行政行为，就必须从源头审查抽象行政行为的合法性、合理性。而抽象行政行为不可诉的制度局限，往往制造出难以克服的“囚徒困境”。

从目前的情形看，对“红头文件”等抽象行政行为，上级行政机关等虽然可以通过备案审查等机制监督，但这种监督更多的是一种内部自我纠错机制，有一定的局限性。而普通公民一旦成为违法“红头文件”的受害者，最具有监督“红头文件”的动力和需求。只有赋予其状告“红头文件”的诉权，才能更有效地保障公民权利，实现“全民监督”的效应，进而将“红头文件”违法现象压缩到最低限度。

如果说，当年制订《行政诉讼法》时没有将抽象行政行为纳入受案范围是时代所限，那么，随着“依法治国”方略的推进，以及行政处罚法、行政复议法、行政许可法等行政法规的次第出台，扩大行政诉讼受案范围的时机已经成熟。事实上，从学界近年来提供的专家建议稿看，要求抽象行政行为接受司法审查已渐成共识。

与具体行政行为相比，就抽象行政行为提起的诉讼在处理权限、程序和法律后果等方面都会出现新的特点；此外，会不会因此类案件数量急剧上升，而对法院造成巨大压力……这些都是修改法律时可能遭遇的难题和阻力，需要立法者审慎考量。更为核心的问题是，抽象行政行为一旦纳入司法审查，是否需要加以一定的限制。通俗而言就是，究竟是将行政法规、政府规章等高位级的抽象行政行为都纳入司法审查，还是仅仅局限于政府决定、命令、通知等低位级的“红头文件”？目前学界的普遍看法是，《行政诉讼法》修改时，首先应当将规章以下的抽象行政行为纳入受案范围。

尽管这一修法设想与高水平的行政诉讼制度尚有距离，但它或许更符合立法可行性，尤其重要的是，基层“红头文件”的违法侵权现象最为突出，集中力量对这部分“红头文件”做司法审查，对保护公民权益具有更现实的意义。如果说，1989年《行政诉讼法》的出台，曾被誉为中国现代法制的真正开端，那么，推动“红头文件”率先纳入行政诉讼之列，或将成为中国现代法制建设的新起点。